為解決城市和鄉村民眾的安葬問題,1988年頒佈的《民政部關於加強公墓管理的報告》,首次提出了“公墓可以有經營性和公益性兩種”的說法。1992年,《公墓暫行管理辦法》頒佈,政府部門進一步明確了“經營性公墓”和“公益性公墓”的內涵特徵。
與經營性公墓主要面向城鎮居民提供有償服務、屬於第三產業的屬性不同,公益性公墓則指專門為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地。