假如約瑟夫·張伯倫出現在政治舞臺上的時間提前五十年，也許還有機會挽救大英帝國。圖為1909年的張伯倫。
四、張伯倫的苦心：帝國聯邦計劃
當然，最先看到這點的，並不是張伯倫。
到十九世紀七八十年代以後，隨著美、德的興起與英國的相對衰落，許多有識者開始認識到帝國統一的需要。一方面是美國和德國的競爭壓力，另一方面則是美國與德國作為新興聯邦國家的示範。
1869年，政治家查爾斯•迪爾克（Charles Dilke，1843—1911）出版《更大的不列顛》（Greater Britain）一書，大力宣揚帝國的統一。1883年，劍橋大學歷史學教授約翰•西利（John Robert Seeley， 1834—1895）在其《英國的擴張》（The Expansion of England）一書中更指出：在美國做來毫不費力的事情，它英國也能夠照辦，那就是將彼此相距遙遠的各個地區聯結在一個聯邦組織以內。“如果我們還要懷疑是否可能設想出任何一種制度，能把彼此相距如此遼遠的一些社會單位聯在一起，那麼回憶一下美國的歷史就正當其時了。他們既然已經解決了這個問題，為什麼英國不能照樣予以解決呢？”
在當時，英國興起了所謂“帝國主義思潮”。知識分子著書立說，各界名流組織了“帝國聯邦協會”（Imperial Federation League）。這個協會誕生於1884年，解散於1893年。英國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、巴貝多、英屬蓋亞那都有它的分支，1894至1895年間短期擔任英國首相的羅茲伯利（Lord Rosebery，1847—1929）是這個協會的一員，還擔任過一段時間的協會副主席。
這種帝國主義的重心不在於開疆拓土，而是重塑帝國結構，讓它更緊密，更正式：“嚴肅的帝國主義者首先要關心的是把分散在世界各地的不列顛民族再聯合起來，而不是征服非洲的土地”，“在帝國主義者的各項綱領中，關鍵的問題是在英國及自治的各移民殖民地之間建立關係更加密切的聯盟”。他們想達成的目標，用時人的話來說是：“（大英帝國應該是）在一個君主統治之下流淌著同樣的血液的一系列自治民族之間更加緊密的有機聯絡。……從他們相互之間的關係來看，他們是講民主的民族。”
那要怎麼個民主法呢？帝國聯邦協會的成員基本上有三種類型的方案。第一種，組織一個帝國事務顧問委員會，讓一批高階人士出來為帝國事務出謀劃策（但其決議沒有約束力）；第二種，讓各殖民地向英國議會派出代表，使英國議會能夠代表帝國利益；第三種，效仿美國，組織一個超越英國與各殖民地之上的聯邦政府。無論是哪種方案，都要求放棄原先的自由放任與模糊政策，將一個“非正式”的帝國轉型為“正式的”帝國，將那個由感情與利益集合起來的共同體轉型為一個法理上的帝國。這些帝國主義者雄心勃勃，想要設計並創造一個全球政體（global polity）。
在各界人士的推動下，1887年，英國終於召開了第一次殖民地會議，商討各殖民地之間的合作，這在事先被視為“邁向更重大事情的第一步”。首相索爾茲伯裡勳爵（Lord Salisbury，1830—1903）在開幕詞中隱隱約約提到制憲方案一詞。一位與會者評論道：“我們總可以親眼見到這種非正式的帝國會議……發展為一個協商機構，也許有一日會成為……一個立法機構。”這個可以說是帝國聯邦運動的高潮。但事實證明，這些帝國主義者過分樂觀了，在此次會議上，殖民地方面對政治聯合和帝國共同防禦問題並不感興趣，帝國聯邦人士備受挫折。
1895年，一位重量級人士加入了帝國聯邦運動：張伯倫放棄更有利可圖的職位，選擇成為保守黨內閣的殖民事務大臣。從那時起，他就一直在用盡全力推行帝國聯邦計劃。如果說他並不是一位原創的思想家，他肯定是一位更有行動力的實幹家（也是英國重要政治家中唯一一位肯為該事業投入政治資本的人）。
1897年，借為維多利亞慶祝登基60週年的機會，他邀請十一個殖民地的領導人匯聚倫敦，召開了第二次殖民地會議。他提出，要在帝國內部建立一個諮商機構，這個諮商機構由各殖民地派出的德高望重之全權代表組成，負責提供“真正有效和有價值的建議”。以後這個諮商機構會逐漸發展成某種帝國議會。但各殖民地首腦對此並沒有任何決議，而只是委婉地一般性表示，目前的帝國關係還是令人滿意的。
張伯倫並未氣餒，1902年各自治領總理來到倫敦參加國王愛德華（Edward VII，1841—1910）的加冕慶典，張伯倫藉機召開了第三次殖民地會議。在會上他再次提出成立一個帝國議會，讓各殖民地擁有對帝國政策的相應發言權。殖民地代表再次加以拒絕，只是承認殖民地會議為帝國的一個常設機構，每三年召開一次，討論事關帝國利益的一切問題，而這對於加強帝國內部的政治聯絡當然是遠遠不夠的。他們還建立了一個帝國防務委員會，但只具空文。
為什麼各殖民地要拒絕張伯倫的提議？一個非常便利的回答就是各殖民地有自己獨立的民族利益，只想要維持自己的政治自主權，早已離心離德。
但是這樣的解釋實在是太便利了一些。事實上，帝國聯邦這個想法，並非不列顛人所獨有，帝國聯邦協會在加拿大、澳大利亞和紐西蘭諸殖民地都建立了分支機構，吸引了一大批本地的知名人士加入。在1887年的第一次殖民地會議上，有些殖民地已經公開表示了改革帝國政治結構的要求。比如，澳大利亞維多利亞殖民地的首腦抱怨道：“我們在帝國體系內卻沒有任何代表權……這種屈辱地位也為我們敏銳的覺察出來了。……殖民地利益的重要足可使我們……享有於必要時維護我們的權利的某些具體的手段。”另外一位代表則說：“我們希望此後殖民政策能被看作是帝國的政策。殖民地利益能被看作是和感覺得是帝國的利益。”
當時的殖民地人士也為帝國政制提出了若干方案，比如曾經擔任紐西蘭殖民秘書和紐西蘭議員的威廉•吉斯伯恩（William Gisborne，1825—1898）提出：
（1）重組英國議會，讓殖民地派出代表進入下院，封若干殖民地領導者為貴族，使其進入上院；（2）英國議會與殖民地議會要明晰權責劃分，英國議會要有徵稅與撥款的權力，而一切未說明的權利則歸地方；（3）英國議會中的代表名額今後如何在英國和殖民地之間進行分配，由改組後的英國議會和各殖民地議會共同同意才能決定；（4）英國議會與各殖民地的權責劃分由改組後的英國議會和各殖民地議會共同同意才能生效，改動也要雙方的共同同意；（5）英國議會對帝國各組成部分的徵稅比例需要得到改組後的英國議會和各殖民地議會共同同意，改動也要雙方的共同同意。
我們還可以說，至少一部分殖民地人士是有帝國關注的。這種帝國關注在澳大利亞人身上體現的最為明顯，他們既是澳大利亞利益的捍衛者，同時也是狂熱的英帝國的支持者。英國的其他自治殖民地或多或少也都是這種態度（1911年，紐西蘭還在要求建立一個帝國防務理事會）。
五、憲法工程學失敗
因此，與其說各殖民地對一個正式帝國不感興趣，不如說發生了一場憲法工程學方面的失敗。
具體而言，殖民地的帝國方案同英國政界（或者具體一點就是張伯倫）的方案是有差距的。在研究者看來，許多帝國聯邦主義者並不“聯邦”。從張伯倫的方案來看，他傾向的是上述第二種方案，即建立統一的帝國議會，按各地人口數選舉帝國議會代表，各地方的原有議會（包括英國在內）將成為帝國議會的下屬機關，只擁有有限的立法權。帝國的軍事、法律、貿易與外交將統一起來。
換句話說，這不是一個聯邦式的分權/隔離架構，而是一個合併/中央集權式的方案。在此方案中，由於英國在人口、財富與稅基方面的優勢，即使按照人口平等分配議席，殖民地的代表都只會構成帝國議會中的少數，從而讓英國牢牢掌握該議會的領導權。
這裡的另一處關節是，英國的政治結構中缺少對地方的特殊保護機制。眾所周知，不列顛以不成文憲法著稱，其一大特色就是議會主權的無限性以及憲法的軟性（flexibility）。如英國法學家戴雪（Albert Venn Dicey，1835—1922）所指出的那樣，英國議會“可以造法，亦可以毀法”。“基本法或憲法可被議會修改，一如通常法律，其組織與手續均同。”換句話說，英國議會自己不受制於其他任何法律，包括憲法本身。這樣，英國隨時可以被議會變易。
根據英國這一政治傳統，中央議會主宰一切，它可以對一切立法，地方只能一體遵從，絕無討價還價的餘地。既沒有成文憲法（也就沒有憲法法院），也沒有其他政制可以對議會稍加制約。各殖民地可能覺得：假如向議會派出代表，就等於說給不列顛開出了一張沒有限額的空白支票。說到底，各殖民地真正需要的，不是“平等”，而是“特殊”。僅僅靠向英國國會派出代表，並不能給予殖民地這種特殊保護。
而且，張伯倫遭受到的是兩面夾擊，英國的政治人物普遍對張伯倫的計劃不看好，認為它只是一個烏托邦空想。
一方面，這是出自於英國的國家政治傳統。現在很多人認為傳統英國是一個鄉紳治國、地方自治的國度，這也不為錯，但這只是講出了英國政治的一個側面（或者說潛規則）。在正式的憲政架構上面，英國一向是強調主權歸一、上下一統的。以至於在十九世紀的時候，就有人說：“聯邦原則並不紮根於不列顛的土壤之中。（我們）總是傾向於國家統一的。”1707年英格蘭與蘇格蘭合併的時候，蘇格蘭並沒有保留獨立的議會。十九世紀末期，自由黨人打算給予愛爾蘭自治權的時候，張伯倫自己就堅決反對在愛爾蘭設定獨立的議會，認為英國議會與愛爾蘭的地方議會不能同時並立。
另一方面，這也是英國保守主義思想傳統所致。保守主義者對理性構建一個政治秩序並不置信。當時所盛行的輝格黨政治文化通常包含以下特點：對劇烈變化的謹慎與懷疑、對成文憲法的不信任等。比如，反對帝國聯邦計劃最有力的思想家、那個時代著名的歷史學家戈德文•史密斯（Goldwin Smith，1823—1910），就對憲法工程學不予置信，認為政治秩序一定是自然長成的。強行去構建一個大政治共同體只會適得其反。
第三個方面，是相當一部分人從帝國聯邦中看不到什麼好處。拿約翰•穆勒來說，他在1861年出版的《代議制政府》（Considerations on Representative Government）裡面談及英國與其屬國之間的關係時便說：“不列顛沒有它的殖民地也完全能行。”這指的是許多人相信，在英國的安全、貿易問題上，殖民地是個拖累。因此，建不建立一個更緊密正式的聯盟，是無所謂的。
當然，還有一些關鍵的難題。比如說在帝國聯邦中英國議會的地位問題：英國議會交出主權、降至地方議會的前景對很多人來說都是無法接受的。又比如愛爾蘭問題：如果帝國聯邦成立，愛爾蘭究竟是聯邦的一份子，還是繼續從屬於不列顛呢？鑑於當時英國人對愛爾蘭的歧視，而當時的愛爾蘭自治運動方興未艾，很多人把帝國聯邦計劃看成是動搖愛爾蘭局勢的不穩定因素。
此外，還有相當一些人認為維持一個非正式帝國才是最好的選擇，正式帝國不過是弄巧成拙罷了。比如戈德文•史密斯就對“人為的團結”和“自然的團結”做了區分，他認為，強求一個正式帝國只會帶來“混亂、不幸和虛弱”。而現有的情況已經很好，“語言、文化、交流、歷史、共通的習慣、體制和思考方式”足以保證帝國的統一，政治上的一統只是形式、外表與後果，不足為據。帝國聯邦主義者是在強求一個“客邁拉”（chimera，希臘神話中獅頭、羊身、蛇尾的吐火女怪），這麼做只會將各地的利益衝突顯性化，從而疏離而不是加強帝國。
在這些反對之下，帝國聯邦運動就此停滯。但張伯倫並沒有氣餒，鑑於政治條件還不夠成熟，他決定暫時擱下憲法工程學這塊，先從旁入手釜底抽薪。他所想的是先從加強帝國內的經濟聯絡著手，具體的實現方式就是在帝國內部建立一個類似德國那樣的關稅同盟，對外國產品徵收同樣的關稅，而帝國內部產品則自由流通。由此方案產生了帝國關稅改革運動。
但是，關稅改革運動如同帝國聯邦運動一樣，有一些同樣致命的缺陷。一方面，構建統一關稅體系，英國本身在經濟上其實是吃虧的，這是因為根據帝國關稅同盟的原則，英國必須放棄自十九世紀四十年代所持的自由貿易政策，對外國進口食品和原材料徵收關稅。這種關稅必將提高英國人的生活費用和生產成本，削弱英國與其他工業國家競爭的能力。在另一方面，雖然殖民地會由此增大母國市場的份額，但是殖民地的新興工業就會處於英國的強力競爭之下。而且各個殖民地情況不一，張伯倫的計劃並不能給每個殖民地同等好處（比如加拿大的木材，澳大利亞的羊毛都未被納入計劃之中）。
張伯倫自己是願意算政治賬而不算經濟賬的，他表示：“如果固守經濟上迂腐陳舊的原則，我們將失去殖民地提供給我們的加緊聯合的機會。”但無論是在英國本土的群眾及政治家中，還是在殖民地人士裡，他都缺乏支持者。張伯倫沒有看到的是，雖然他是想向德國學習，但是英國與其殖民地之間的經濟差異是要遠遠大於德國諸邦之間的。張伯倫的關稅同盟方案同他的聯邦方案一樣，過於劃一，過於理想化。事實上，關稅同盟如果要獲得成功，至少需要兩個條件：其一，英國群眾願意為帝國犧牲英國的對外貿易；其二，英國對各殖民地給予各種貿易特惠，但反過來不要求殖民地做到這點。簡言之，這樣一個同盟必須建立一個傾斜的、歧視性的架構才能成功，帝國中心必須為了維持帝國而付出經濟代價。這正是當時的英國群眾所不願意做的。
1906年，保守黨在大選中慘敗，張伯倫本人在7月中風，只能退出政治舞臺，於是這個計劃就此壽終正寢。張伯倫想要維持帝國的最後一絲希望破滅了。
六、“自由帝國”落幕
是的，帝國聯邦與關稅同盟的想法從某種程度上來說確實是理想化且脫離實際的。
英國的國情與政治習慣並不支援英國從“Great Britain”向“Greater Britain”轉化。英國的自由放任與保守主義曾經讓一個帝國得以興起、成長，但也制約著它的成熟。這樣，大英帝國，在其最終崩潰之前，都以“非正式帝國”的面目出現。這樣一個非正式帝國，有它的低成本優勢，但也有一個非常大的缺陷：它在很大程度上依靠英國為這個帝國提供保護與吸引力，因此極度依賴英國的繁榮，而一旦英國衰落，這麼一個非正式帝國就難以為繼。不像一個正式帝國，可以依賴正式制度作為國家的維繫（雖然單靠制度本身也不足以維繫一個國家），可以把帝國的重心分散在各個單元之上，從而規避風險。
從非正式帝國向正式帝國的轉變，要有艱難的一躍，“需要英吉利保守的紳士風範，也需要法蘭西浪漫的鬥士手腕”；需要理性的構建，也需要原有的帝國中心願意付出政治和經濟代價，願意忍受一定的反向歧視。將原有的屬民提升為平等者並不足以保證他們的合作意願，它們需要特殊待遇才能獲得安全感，才能在一個內部單位大小不等的共同體內安身立命。不過，要說服原有的帝國中心同意這樣的安排，恐怕需要在大眾政治時代出現之前才行。美國從邦聯轉化為聯邦，恐怕是精英政治時代才做得出來的事情。
張伯倫作為一個新時代的人物，雖然用他的激進主義往英國社會中注入了新的能量，但是他出現的時間實在是太晚了。假如他出現在政治舞臺上的時間提前五十年，也許——僅僅是也許——還有機會挽救這個帝國。在十九世紀五六十年代，如果英國有一個張伯倫式的人物，向加拿大、澳大利亞、紐西蘭和其他自治殖民地提出一個一攬子方案，將責任制政府與帝國聯盟打包提交給殖民地公眾，是很有可能吸引到足夠支援的。換句話說，建立合理區隔與聚合的政治安排最好同時提出。
讓我們假想一下，假如張伯倫成功，大英帝國得以維繫，這麼一個帝國恐怕要比今日的美國更具“介入”心態（美國始終有種躲進小樓成一統的傾向，在對外政策上的手腕和眼光恐怕是不如英國這個老牌帝國主義國家的），對世界政治與歷史的影響該多大啊！
張伯倫終究沒有成功，“自由帝國”已成往事。（完）
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